檢察機關內設機構改革的歷史經驗與啟示

時間:2019-07-18 10:54:00作者:邱學強新聞來源:《人民檢察》

評論投稿打印轉發復制鏈接||字號

 恢復重建以來檢察機關內設機構改革的歷史經驗與啟示

  最高人民檢察院黨組副書記、副檢察長 邱學強

  2018年是改革開放40周年,也是檢察機關恢復重建40周年。40年來,在黨中央正確領導下,伴隨著黨和國家事業蓬勃發展,人民檢察事業波瀾壯闊也生機勃勃,取得了歷史性進步,為維護國家法制統一、尊嚴和權威,保障中國特色社會主義事業順利推進作出了重要貢獻。檢察機關內設機構作為檢察權運行的組織載體,也是檢察權內部配置和管理的表現形式,其設置、運行、相互關系等,對檢察權運行和檢察職能履行發揮著十分重要的作用。回望40年來路,檢察機關內設機構(本文僅指內設業務機構)在全面依法治國歷史進程中,因應形勢任務發展變化、法律規定和檢察職能調整而不斷變遷,成為人民檢察事業和中國特色社會主義檢察制度發展歷程的一個“縮影”。

  一、檢察機關內設機構的發展演變

  我國檢察機關內設機構的設置是伴隨著檢察制度建設的進程逐步發展的。新中國成立初期,根據1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定,我國檢察機關內設機構分為3類,即領導機構、業務機構和綜合管理機構。同時,也形成了依據檢察職能劃分內設業務機構的設置標準,這一標準沿用至今。1954年9月,第一部人民檢察院組織法頒行。1955年,最高檢設一般監督廳、偵查廳、偵查監督廳、審判監督廳、勞改監督廳。這個時期,除行使偵查權的內設機構,其他各內設機構都以“監督”命名。1978年檢察機關恢復重建后,檢察機關內設機構進一步發展,大致經歷了三個階段。

  第一階段:20世紀80年代,以“檢察”命名的內設機構設置模式。

  1978年3月,五屆全國人大一次會議通過的憲法規定重新設置人民檢察院。1979年7月,五屆全國人大二次會議通過人民檢察院組織法。該法第二十條規定:“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳,并且可以按照需要,設立其他業務機構。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業務機構。”據此,最高檢設刑事檢察廳、法紀檢察廳、監所檢察廳、經濟檢察廳、信訪廳。1982年6月,按照精簡機構的要求,最高檢法紀檢察廳與經濟檢察廳合并,設置法紀經濟檢察廳。

  1983年9月,人民檢察院組織法第二十條修改為“最高人民檢察院根據需要,設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構”。修改后的條文不再列舉檢察廳(處、科)的具體名稱,一方面是鑒于此前法紀檢察部門和經濟檢察部門合并的事實,另一方面也為內設業務機構設置預留了空間。從1985年開始,為適應改革開放條件下查處涉稅犯罪案件的需要,各級人民檢察院相繼建立了內設稅務檢察機構,并在稅務部門派駐了一批稅務檢察室。1987年4月,最高檢信訪廳改為控告申訴檢察廳,主要受理公民向檢察機關提出的有關刑事案件方面的控告和申訴。同年5月,全國鐵路運輸檢察院撤銷,最高檢設鐵路運輸檢察廳。1988年,最高檢法紀經濟檢察廳重新分設為經濟檢察廳和法紀檢察廳。同年9月,最高檢設立民事行政檢察廳。一些地方檢察院成立了民事行政檢察機構。1989年,最高檢經濟檢察廳更名為貪污賄賂檢察廳。

  至此,最高檢設刑事檢察廳、貪污賄賂檢察廳、法紀檢察廳、監所檢察廳、民事行政檢察廳、控告申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳。地方各級人民檢察院設置相應的檢察處、檢察科。此時內設機構實現了名稱上的完全統一,全部以“檢察”命名,上下對口、整齊劃一。

  第二階段:20世紀90年代至2012年,以“多元化”命名的內設機構設置模式。

  1995年11月,最高檢設反貪污賄賂總局。1999年,最高檢刑事檢察廳分設為審查批捕廳和審查起訴廳,開啟了檢察機關的捕訴分離。2000年,最高檢設職務犯罪預防廳,將控告申訴檢察廳分設為控告檢察廳和刑事申訴檢察廳,審查批捕廳和審查起訴廳分別更名為偵查監督廳和公訴廳,法紀檢察廳更名為瀆職侵權檢察廳。2005年6月,最高檢發出通知,地方各級人民檢察院瀆職侵權檢察機構統一更名為反瀆職侵權局。2012年9月,為適應死刑復核收歸最高人民法院后法律監督工作的需要,最高檢設立死刑復核檢察廳。

  至此,最高檢設偵查監督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、監所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、職務犯罪預防廳、死刑復核檢察廳。內設機構設置呈現出“檢察”“監督”以及其他名稱并行的“多元化”模式。

  第三階段:2013年以來,以扁平化、“大部制”為主要特點的檢察機關內設機構改革不斷推進。

  黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,政法戰線堅持正確改革方向,敢于啃硬骨頭、涉險灘、闖難關,做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革。為適應全面落實司法責任制要求和配合國家監察體制改革,檢察機關的內設機構改革不斷推進,取得重要進展。

  2014年11月,最高檢調整職務犯罪偵查預防機構,將原反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳整合,組建新的“反貪污賄賂總局”,強化直接偵查、指揮協調、業務指導等工作,加強一線辦案力量。2015年1月,最高檢監所檢察廳更名為刑事執行檢察廳。同年12月,設立未成年人檢察工作辦公室(臨時廳級機構)。2018年2月,最高檢反貪污賄賂總局完成轉隸。

  在司法責任制改革過程中,不少地方檢察機關根據中央精神,針對內設機構過多的問題,堅持扁平化管理與專業化建設相結合,探索進行“大部制”改革,精簡內設機構,突出檢察官辦案主體地位。2016年8月,最高檢在總結各地內設機構改革有益經驗的基礎上,印發《省以下人民檢察院內設機構改革試點方案》,對內設機構設置給予規范和指導。至2017年底,全國共有1854個檢察院開展內設機構改革,內設機構大幅精簡,基層檢察院85%以上的人力資源配置到辦案一線,辦案力量增加20%以上。

  二、檢察機關內設機構改革的經驗啟示

  檢察機關內設機構與檢察制度和檢察事業密切相關。40年來,在服務國家政治經濟社會發展大局中,檢察機關內設機構不斷改革發展。雖然每次內設機構改革的具體內容、具體要求、具體任務不盡相同,但根本目標和內在規律是一致的,積累了彌足珍貴的經驗。

  (一)始終圍繞黨和人民的事業需要推進內設機構改革

  檢察工作是黨和國家工作大局的重要組成部分,服從服務大局是檢察機關的政治責任。內設機構承擔著特定的檢察職權,是檢察工作的重要組織保障,當然也要順應黨和人民事業發展的需要。回顧40年來的歷程,在各個歷史時期,黨和人民對檢察工作的新要求,就是檢察工作新的著力點,相應的,該領域的檢察機關內設機構就會創設、加強或取消。

  以反貪偵查機構的設置為例。改革開放后,社會生產力迅速提高,國民經濟蓬勃發展,但經濟領域走私販私、貪污受賄、投機詐騙、盜竊國家和集體財產等嚴重犯罪活動有了明顯增加,少數地區還相當猖獗。為適應新的形勢,1985年最高檢調整工作部署,提出在不放松打擊刑事犯罪的同時,把打擊嚴重經濟犯罪活動作為主要任務。1988年3月,廣東省深圳市檢察院經濟罪案舉報中心揭牌,這是全國檢察機關第一個舉報中心,也是依靠群眾力量、打擊經濟犯罪的有益探索。1988年第四季度,最高檢進一步調整部署,把懲治貪污賄賂犯罪作為打擊經濟犯罪第一位工作。1989年8月,全國檢察機關第一個反貪污賄賂工作局在廣東省檢察院成立,最高檢推廣了這一經驗,并得到黨中央、全國人大常委會和國務院的支持。劉復之檢察長在1993年3月八屆全國人大一次會議作《最高人民檢察院工作報告》時進一步總結:“全國絕大多數省級檢察院,部分市、縣檢察院,已先后在原經濟檢察機構的基礎上組建了反貪污賄賂局。在檢察機關中建立反貪污賄賂局,有助于強化對國家工作人員中發生的貪污賄賂犯罪的法律監督,這是針對反貪污賄賂犯罪斗爭的長期性、復雜性而采取的重要組織措施,也是實施法律監督的具體體現。”這從當時的辦案數據上也可以得到部分印證。1987年至1991年,全國檢察機關每年辦理自行偵查案件的立案數分別為:43937件;46182件;92730件;88594件;85621件。辦案數量在1989年(各級檢察機關內設反貪污賄賂局陸續設立)之后有大幅度提升,到1996年刑事訴訟法修改前,一直穩定在每年8萬件左右。這與這一時期反貪污賄賂局的普遍設立有著密切關系。

  2016年10月,為堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導,黨的十八屆六中全會決定深化國家監察體制改革,整合反腐敗工作力量,建立集中統一、權威高效的監察體系,做到對行使公權力的公職人員監察全覆蓋,這是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大政治體制改革,是對政治體制、政治權力、政治關系的重大調整,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。全國各級檢察機關堅決貫徹落實黨中央決策部署,到2018年2月,四級檢察院反貪、反瀆和預防部門職能、機構及44151名檢察人員全部按時完成轉隸。最高檢反貪總局從1979年設立經濟檢察廳,到1989年更名為貪污賄賂檢察廳,到1995年反貪污賄賂總局正式掛牌,到2015年經黨中央批準整合組建新的反貪污賄賂總局,再到2018年2月整體轉隸國家監察委,近40年來無論機構名稱如何變化、職能范圍如何調整,都是黨中央重視和關懷的結果,都是服從服務黨中央反腐敗工作大局的必然要求。

  (二)始終圍繞檢察權運行的內在機理推進內設機構改革

  內設機構既是檢察權分解的結果和組織表現形式,也是檢察官行使檢察權的行政組合。內設機構設置的不同邏輯,體現了對檢察權分類和運行在理論上的不同認識,這種認識指導下的內設機構設置會導致檢察權運行方式的不同,進而影響到法律監督職責能否全面、平衡、充分履行。中國特色社會主義檢察制度的發展完善有其階段性和長期性,在不同時期,由于諸多因素影響,內設機構設置的邏輯,其側重點有時是有所不同的。比如,在20世紀80年代,檢察機關偵查與決定逮捕、起訴之間的內部職權并合一起,經濟檢察部門和法紀檢察部門對其偵查的案件“一竿子插到底”。直到1989年,各級檢察院偵查部門不再自行決定逮捕和起訴,實現了檢察機關內部偵查職能與非偵查職能的嚴格區分,體現了內部制約機制的完善。

  又比如,世紀之交,在職能分立、強化內部監督制約原則指導下,刑事檢察部門分設為偵查監督部門和公訴部門,開始捕訴分離,這就是檢察權的分解。內設機構設置本身就蘊含著職能分立和內部監督。對于這種職能分立和內部監督的程度及其效果,需要用辯證的、歷史的思維進行綜合評價,把握好質量與效率、內部監督與外部監督、司法責任制、專業素養和能力提升、與有關機關工作銜接等各方面因素。

  再比如,一些地方檢察機關在機構改革探索中,強調訴訟職能與訴訟監督職能的分離,可能就會推導出在內設機構設置方面把訴訟監督部門單獨設立的結論,這背后折射的就是對辦案與監督關系的不同認識。實際上,履行各項法律監督職責要貫穿于檢察辦案中,就是要在辦案中監督、監督中辦案。離開辦案,法律監督就是無源之水、空中樓閣,無法落地。辦案是基礎,監督也是為了促進和支持依法、正確、優質、高效辦案,必須把監督寓于辦案,把辦案作為監督履責的過程和基本手段。

  (三)始終圍繞中國特色社會主義檢察制度的發展完善推進內設機構改革

  中國特色社會主義檢察制度具有鮮明的政治性和人民性。檢察機關的機構設置、職權配置、檢察權運行方式和保障機制等,隨著全面依法治國的深化以及國家監察體制改革、司法體制改革的推進,必須進行適應性調整。這種調整既是適應黨和國家大局的需要,也是中國特色社會主義檢察制度發展完善的重要方面。

  比如,職權配置的調整帶來內設機構的變更。20世紀80年代中期,為查處涉稅犯罪案件需要設立的稅務檢察機構和派駐稅務部門的稅務檢察室,隨著1996年刑事訴訟法對刑事案件管轄作出的調整而撤銷,稅務檢察機構的人員原則上并入反貪污賄賂部門。

  又比如,職責范圍的調整帶來內設機構名稱的變更。這種變更意味著“名實相符”,體現了對該項業務本質內涵的認識更加全面、準確。以監所檢察部門為例。監所檢察是新中國檢察機關成立之初就開展的一項“傳統”的檢察業務。檢察機關恢復重建起就設立了監所檢察部門,當時之所以用“監所檢察”這一名稱,主要是考慮到這個部門的主要職責是對監獄、看守所等監管場所的刑罰執行和監管活動實行法律監督,這一稱謂沿用了30多年。隨著我國經濟社會和法治建設的發展,特別是2012年修改后刑事訴訟法的實施和2013年勞動教養制度的廢止,監所檢察部門承擔的職責發生了重要變化,在原有職責的基礎上,新增加了執行死刑臨場監督、社區矯正監督、財產刑執行監督、指定居所監視居住執行監督、羈押必要性審查、強制醫療執行監督等職責,監督的范圍擴展為整個刑事執行活動。如果繼續沿用“監所檢察”作為內設機構名稱,就不能準確反映工作性質,無法涵蓋職責范圍。經中央編辦批準,改用“刑事執行檢察”這一名稱,以體現部門名稱、職責的一致性和法定性。這不只是簡單的稱謂改變,是新形勢下刑事執行檢察工作布局的調整,也是工作職責、工作方式、工作理念的重大轉變,歸根結底是中國特色社會主義檢察制度新的發展完善。(詳見《人民檢察》2018年第23-24期,有刪節)

              (摘自《人民檢察》2018年第23-24期)

[責任編輯:人民檢察] 上一篇文章:持之以恒抓落實努力開創新時代檢察工作新局面①
下一篇文章:學習檢察前輩 傳承檢察精神

網站地圖

新聞中心 專題|直播|訪談|圖解新聞|法律百科|案件檔案館|要聞|國內|社會
圖片頻道 最新圖片|視覺法治|檢察風采|專題策劃|一周最佳圖片
視頻頻道 檢察新聞|今日關注|正義微視|檢察風采|高端訪談|法治影視
評論頻道 雙日集|專欄名錄|正義網語|法眼觀察|每周社評
理論頻道 權威解讀|檢察聚焦|學術觀點|業務探討|學術動態
檢察頻道 高層動態|檢察要聞|刑事檢察|民事檢察|行政檢察|公益訴訟
法治頻道 法治要聞|法治資訊|立法動向|司法關注|執法紀實
輿情頻道 輿情數據|輿情案例|輿情研究|輿情峰會|輿情政策|互聯網+
文化頻道 文化資訊|隨筆雜談|專欄·名家|文化江湖
裝備技術 裝備動態|產品測試|新品超市|行業速遞
檢察日報社簡介 關于我們 聯系我們 采編人員 廣告服務
Copyright © 2019 JCRB.com Inc. All Rights Reserved. 正義網版權所有 未經授權 嚴禁轉載
京ICP備13018232號-3 國家廣電總局信息網絡傳播視聽節目許可證:0110425號
網絡文化經營許可證 京網文[2011]0064-023號 京公網安備 11010702000076號
企業法人營業執照 廣播電視節目制作經營許可證 互聯網出版許可證 信息網絡傳播視聽節目許可證
網站違法和不良信息舉報電話:010-8642 2930
網絡違法犯罪
舉報網站
經營性網站
備案信息
違法和不良
信息舉報中心
12321網絡不良與
垃圾信息舉報受理中心
12318全國
文化市場舉報
電信用戶
申訴受理中心
投注站有足彩半全场吗 中原河南麻将房卡 欢乐真人麻将全部 慧投金融 东北期货配资网 2019股票配资平台哪个最好 哪个的理财产品好 金猪配资 天臣配资 91快牛配资 星悦陕西麻将辅助器下载 手机四川麻将下载安 11选5山东夺金走 广东十一选五 广西快乐双彩2019323期开奖 qq武汉麻将下载 天津麻将手机下载官方